3月31日,中國政法大學法治政府研究院發(fā)布《中國法治政府發(fā)展報告(2017)》。其中《地方網約車和順風車政策專題研究報告》(以下簡稱《報告》)披露,自2016年7月交通運輸部等七部委聯(lián)合發(fā)布《網約車暫行辦法》以來,到2018年2月4日,《報告》調研人員通過調查我國184個城市的網約車實施細則,發(fā)現(xiàn)70個城市沒有上位法依據(jù),擅自增設或者變相設定罰款、收回經營權、暫停新增注冊、責令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。

據(jù)悉,此次調查是根據(jù)各地政府門戶網站、各地交通部門網站等公開渠道進行查詢和檢索,目前共有190個城市,包括4個直轄市,186個地級市發(fā)布了網約車地方細則。在全國298個地級市和直轄市中,已發(fā)布細則的城市占比為63.76%。

近半城市行政處罰無上位法依據(jù)

《報告》指出,各地網約車細則或規(guī)定存在違反行政許可法、行政處罰法、反壟斷法、網絡安全法等法律法規(guī)的情形。具體表現(xiàn)為違法設定行政處罰、增設行政許可條件、規(guī)定不符合公平競爭要求的措施等等。

根據(jù)行政處罰法的規(guī)定,規(guī)章僅有權設定警告和罰款這兩種行政處罰,其他行政規(guī)范性文件不得設定行政處罰。然而,在184個城市中,有70個城市在沒有上位法依據(jù)的情況下,擅自增設或者變相設定了罰款、收回經營權、暫停新增注冊、責令停業(yè)整頓、吊銷許可證等行政處罰。例如,沈陽、濟南等城市均規(guī)定網約車平臺實施相關違法行為后,交通部門可暫停受理其新增車輛和駕駛員注冊業(yè)務。

《報告》指出,規(guī)范性文件增設行政處罰違反了行政處罰法規(guī)定,與此同時,互聯(lián)網時代政府需要對互聯(lián)網經濟有新的監(jiān)管手段,行政處罰法如何與時俱進,更好適應互聯(lián)網規(guī)制的需要,以及更加有力規(guī)范政府部門行使權力,這是一個新的課題。

規(guī)定過渡期的城市不到三分之一

過渡期是指在網約車細則實施后,給網約車平臺、司機和車輛辦理許可證留下的必要時間。眾所周知,不管是平臺、司機和車輛準備申請許可,還是交通部門受理和審核許可申請,都需要時間。因此,有必要在細則中規(guī)定過渡期。可是調查發(fā)現(xiàn),在184個城市中僅有51個城市規(guī)定了過渡期,占比為27.72%。其中,南昌、宜春規(guī)定的過渡期最長,達到了12個月。

《報告》指出,在相關許可受理進度受限的情況下,沒有來得及辦理許可的司機、車輛可能大量存在。如果此時以“非法營運”名義對司機、車輛進行查處,也存在合法性、公平性不足的嫌疑。查處“非法營運”的前提必須是主管部門已經為相關從業(yè)主體提供了現(xiàn)實可用的合法化渠道。因此設置過渡期以平衡主管部門辦理許可與行業(yè)從業(yè)者申請許可之間的銜接,實屬必要。

70城市禁止網約車在客密區(qū)候客

機場、火車站、汽車站等客流密集區(qū)域是網約車和巡游車很容易接單拉活兒的區(qū)域,理應向所有網約車和巡游車開放。但是,《報告》調查發(fā)現(xiàn),在184個城市中有70個城市規(guī)定網約車不得在汽車站、火車站、機場等客流密集區(qū)域候客或攬客;有72個城市規(guī)定網約車不得進入巡游車專用侯客通道、調度站、?？奎c候客或攬客。

據(jù)《報告》調研人員、中國政法大學法治政府研究院副教授林華博士分析,這兩類禁止性規(guī)定是有區(qū)別的,前者禁止網約車在整個汽車站、火車站、機場區(qū)域候客或攬客,后者只禁止網約車在汽車站、火車站、機場內部設置的巡游車專用侯客通道、調度站、?？奎c候客或攬客。但是,在實際執(zhí)行中,后者可能被擴大理解為跟前者的范圍一致,即禁止網約車在整個汽車站、火車站、機場區(qū)域候客或攬客?？v觀各城市細則,我們發(fā)現(xiàn),各地在制定網約車細則時,在許可設置方面,采取了完全將網約車納入巡游車許可體系的做法,但是在服務區(qū)域、城市基礎設施使用便利等方面,卻對網約車區(qū)別對待。這也存在違反反壟斷法和公平競爭審查制度的嫌疑。

僅30個城市無戶籍居住證限制

《報告》調查表明,在184個城市中,北京、上海、天津、平涼、商丘、駐馬店、東營、通化等8個城市要求網約車司機必須具有本地戶籍,其中,通化市還要求必須具有市區(qū)戶籍。

有146個城市規(guī)定,申請成為網約車司機,須具有本地戶籍或取得本地居住證。其中,廈門、杭州、銀川、太原等21個城市對居住證年限作了明確規(guī)定,分別要求居住證年限在6個月至2年以上。此外,舟山、贛州、紹興、金華、湖州、嘉興等6市還要求司機在當?shù)剡B續(xù)繳納社保6個月至2年。

既未要求應當具有本地戶籍,又未要求應當取得本地居住證的,有30個城市。

行政許可法第十五條規(guī)定:“地方性法規(guī)和省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)章,不得設定應當由國家統(tǒng)一確定的公民、法人或者其他組織的資格、資質的行政許可;不得設定企業(yè)或者其他組織的設立登記及其前置性行政許可。其設定的行政許可,不得限制其他地區(qū)的個人或者企業(yè)到本地區(qū)從事生產經營和提供服務,不得限制其他地區(qū)的商品進入本地區(qū)市場。”《報告》分析指出,上述146個城市要求網約車司機應當具有本地戶籍或居住證,8個城市要求司機必須具有本地戶籍的規(guī)定,明顯違反了行政許可法。

不少城市網約車細則還對網約車司機的文化程度提出了條件限制。

184個城市中,天津、蘭州、廣州、鄭州、哈爾濱、濟南、昆明、通化、大連等14個市要求網約車司機應當具有初中以上文化程度。

《報告》分析,文化程度跟是否能夠做網約車司機并沒有必然聯(lián)系,即使不具有初中以上文化程度的人,只要能夠開車和使用手機,就有能力開網約車。而且,將文化程度作為網約車司機的許可條件,著涉嫌就業(yè)歧視。