12月16日無人機拍攝的京秦高速公路二期工程河北玉田西進出口處的立交橋。新華社記者楊世堯攝

12月20日下午，交通運輸部公布了《收費公路管理條例(修訂草案)》等三部新規(guī)，向社會公開征求意見。新規(guī)提高收費公路設(shè)置門檻，規(guī)定今后新建收費公路必須達到高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，新建一、二級公路和獨立橋梁、隧道不得收費，車輛通行費“入不敷出”的省份不得新建收費高速公路。

隨著新建公路向中西部地區(qū)和山嶺重丘地區(qū)延伸，建設(shè)成本提高，項目收益下降，為了保障未來收費公路建設(shè)的可持續(xù)發(fā)展，對于投資規(guī)模大、回報周期長的收費公路，償債期限可以超過30年。

未來以發(fā)展非收費公路為主

昨日，交通運輸部網(wǎng)站公布了《公路法修正案(草案)》《收費公路管理條例(修訂草案)》《農(nóng)村公路條例(征求意見稿)》等三項新規(guī)，并將開展為期一個月的公開征求意見。

交通運輸部相關(guān)負責(zé)人表示，近年來，隨著國家財稅體制、投融資體制等改革深入推進，收費公路發(fā)展的環(huán)境發(fā)生了深刻變化。面對新形勢，為貫徹落實中央關(guān)于“深化收費公路制度改革，降低過路過橋費用”的部署要求，經(jīng)深化研究，交通運輸部形成了《公路法修正案(草案)》《收費公路管理條例(修訂草案)》征求意見稿。

其中，《公路法修正案(草案)》充分考慮不同公路用戶的需求，確立了“兩個公路體系”的發(fā)展思路，即未來公路發(fā)展堅持以非收費公路為主，適當(dāng)發(fā)展收費公路。明確村道為公路的一個組成類別，將縣道、鄉(xiāng)道、村道統(tǒng)稱為農(nóng)村公路，并明確了村道規(guī)劃的編制主體、責(zé)任主體以及規(guī)劃和命名編號等要求，為村道發(fā)展提供法律保障。此外，進一步規(guī)范了收費公路融資渠道。

新建一、二級公路和獨立橋梁、隧道不得收費

《收費公路管理條例(修訂草案)》是對現(xiàn)行條例的繼承與發(fā)展。新規(guī)提出，未來收費公路設(shè)置門檻將提高，規(guī)定今后新建收費公路必須達到高速公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，新建一、二級公路和獨立橋梁、隧道不得收費，車輛通行費收入無法滿足債務(wù)利息和養(yǎng)護管理支出需求的省份不得新建收費高速公路。

為了保證收費公路路況良好，保障收費公路養(yǎng)護管理資金需要，新規(guī)還提出，政府收費高速公路債務(wù)償清的，應(yīng)重新核定收費標(biāo)準(zhǔn)，實行養(yǎng)護管理收費，并將建立差異化收費、收費標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)評估調(diào)整機制。

此次征求意見的還包括新起草的《農(nóng)村公路條例(征求意見稿)》。條例確定了村道范圍，明確了縣級人民政府的主體責(zé)任，完善了農(nóng)村公路公共財政保障體系，實行“先建后補”“以獎代補”等投資獎補制度，建立農(nóng)村公路管理縣級、鄉(xiāng)級人民政府行政首長負責(zé)制。條例重點解決地方政府主體責(zé)任難以落實、農(nóng)村公路資金難以保障、養(yǎng)護能力不足等問題。

變化1

新建收費公路只能是高速公路

車輛通行費“入不敷出”的省份不得新建收費公路

《收費公路管理條例(修訂草案)》提出，各省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)公路發(fā)展規(guī)劃，綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展實際需求、財政承受能力、債務(wù)規(guī)模、收支狀況等因素，科學(xué)合理確定本行政區(qū)域內(nèi)收費公路規(guī)模。其中，車輛通行費“入不敷出”的省份將不得新建收費公路。

記者注意到，根據(jù)新規(guī)要求，未來收費公路的設(shè)置門檻將得到提升，通過建立收費公路發(fā)展剛性控制機制，防范和化解債務(wù)風(fēng)險。其中，明確了新建的收費公路只能是高速公路，停止新建收費一、二級公路和獨立橋梁、隧道。同時，還將嚴(yán)格控制收費公路規(guī)模，要求各省級人民政府應(yīng)當(dāng)科學(xué)合理確定收費公路的建設(shè)規(guī)模，向社會公開相關(guān)信息，充分聽取意見建議，并向國務(wù)院交通運輸主管部門備案。公路項目的審批或核準(zhǔn)部門按照收費公路規(guī)模進行立項審批或核準(zhǔn)。

此外，防止盲目投資建設(shè)，實現(xiàn)收費公路良性發(fā)展，《收費公路管理條例(修訂草案)》明確提出，車輛通行費收入無法滿足債務(wù)利息和養(yǎng)護管理支出需求的省份不得新建收費公路。

變化2

高速路改擴建后可重定收費期

著眼中西部地區(qū)公路建設(shè)，改變“貸款修路、收費還貸”融資模式

在制定政府收費公路項目的償債期限時，應(yīng)當(dāng)按照覆蓋債務(wù)還本付息需求的原則合理設(shè)置。其中，經(jīng)營性公路項目的經(jīng)營期限，按照收回投資并有合理回報的原則確定，一般不得超過30年;對于投資規(guī)模大、回報周期長的收費公路，可以超過30年。此外，實施收費高速公路改擴建工程，增加高速公路車道數(shù)量，還可重新核定償債期限或者經(jīng)營期限。

對于制定《收費公路管理條例(修訂草案)》的初衷，交通運輸部表示，現(xiàn)行《條例》不適應(yīng)深化財稅體制改革和投融資體制改革的新要求，難以支撐收費公路可持續(xù)發(fā)展。此外，如果按照現(xiàn)行《條例》高速公路如果到期停止收費，將直接導(dǎo)致債務(wù)懸空，需要通過修訂《條例》進一步優(yōu)化、調(diào)整相關(guān)制度安排以有效防范和化解可能發(fā)生的區(qū)域性系統(tǒng)性金融風(fēng)險。據(jù)悉，新規(guī)將徹底改變現(xiàn)行《條例》由交通運輸主管部門“貸款修路、收費還貸”的融資模式。

另外，目前收費公路的規(guī)劃項目籌融資能力明顯減弱，但未來5-10年，我國公路仍將處于集中建設(shè)、加快成網(wǎng)的關(guān)鍵時期，隨著新建公路向中西部地區(qū)和山嶺重丘地區(qū)延伸，建設(shè)成本提高，項目收益下降，融資難度加大。不少收費公路項目按現(xiàn)行收費標(biāo)準(zhǔn)和收費期限難以獲得投資回報，導(dǎo)致社會資本投資意愿不強，部分已納入PPP項目庫的建設(shè)項目難以落地。因此，亟須調(diào)整現(xiàn)行《條例》相關(guān)制度，保障收費公路可持續(xù)發(fā)展。

變化3

公路債務(wù)主體改為地方政府

去年全國收費公路通行費收支缺口4026.5億元，加快政府債務(wù)償還

記者注意到，根據(jù)《2017年全國收費公路統(tǒng)計公報》，2017年末，全國收費公路債務(wù)余額52843.5億元，比上年末增加4288.8億元。2017年度，全國收費公路通行費收入5130.2億元，支出9156.7億元，收支缺口4026.5億元。

交通運輸部表示，現(xiàn)行《條例》制度設(shè)計難以解決收費公路債務(wù)問題，債務(wù)風(fēng)險不斷累積。隨著收費公路的快速發(fā)展，建設(shè)、償債及養(yǎng)護管理成本不斷增長，但收費標(biāo)準(zhǔn)基本延續(xù)上世紀(jì)九十年代水平，導(dǎo)致收入與成本倒掛，收支缺口呈逐年擴大趨勢，累積債務(wù)余額也逐年擴大。

為此，《收費公路管理條例(修訂草案)》在頂層設(shè)計上做出重要調(diào)整，將統(tǒng)借統(tǒng)還的主體由省級交通主管部門修改為“省、自治區(qū)、直轄市人民政府”，并將現(xiàn)行《條例》規(guī)定的“統(tǒng)一貸款、統(tǒng)一還款”修改為“統(tǒng)一管理”，具體包括統(tǒng)一舉借債務(wù)，統(tǒng)一收費機制，統(tǒng)籌償債來源，統(tǒng)一支出安排。

同時，將統(tǒng)借統(tǒng)還的范圍限定為“償債期屆滿的政府收費高速公路、經(jīng)營期屆滿由政府收回的高速公路以及處于償債期的政府收費高速公路”。通過統(tǒng)借統(tǒng)還模式，降低融資和運營成本，提高管理效率，增強政府償債能力，加快債務(wù)償還，降低債務(wù)風(fēng)險。

變化4

高速路債務(wù)償清仍可收養(yǎng)護管理費

40%普通公路路況中差，避免高速公路停止收費后“無錢養(yǎng)護”

交通運輸部表示，經(jīng)過30年的快速發(fā)展，高速公路網(wǎng)已基本成形并不斷完善，未來養(yǎng)護任務(wù)越來越重，保障養(yǎng)護和運營管理資金成為必須解決的現(xiàn)實問題。目前，收費高速公路養(yǎng)護管理資金從通行費收入中解決，平均路況良好率為99.6%;但非收費普通公路養(yǎng)護管理資金通過燃油稅資金解決，由于資金存在明顯缺口，約有40%的普通公路路況處于中差水平。在燃油稅難以滿足普通公路養(yǎng)護資金需求的情況下，根本無力保障高速公路的養(yǎng)護管理需求。

據(jù)介紹，高速公路作為重要基礎(chǔ)設(shè)施，其建設(shè)、管理、養(yǎng)護、運營需要持續(xù)、大量的資金投入。按照現(xiàn)行《條例》高速公路到期停止收費,將立即陷入“無錢養(yǎng)護”的困境，不僅無法保障提供高效、安全、快捷的通行服務(wù)，還會使路況水平下降。

為此，新制定的《收費公路管理條例(修訂草案)》提出，將建立養(yǎng)護管理收費制度，保障高速公路可持續(xù)發(fā)展的資金需求。明確省、自治區(qū)、直轄市人民政府行政區(qū)域內(nèi)所有政府收費高速公路債務(wù)償清的，按照滿足基本養(yǎng)護、管理支出需求和保障通行效率的原則，重新核定收費標(biāo)準(zhǔn)，實行養(yǎng)護管理收費，保障養(yǎng)護管理資金需要，保持路網(wǎng)運行平穩(wěn)。