作為行政機關內部性和前置性的合法性審查制度,是法治政府建設的核心環(huán)節(jié),成為確保重大行政決策合法有效的安全閥。青島市在先行先試中探索建立合法性審查工作制度,在認真履職中不斷健全決策合法性審查機制,在大力推進依法科學民主決策中敢擔當善作為,其做法走在了全省乃至全國前列。

2018年,青島市司法局審查決策類事項707件,其中市政府常務會議和市委常委會、市深化改革領導小組會議議題225件,市政府重大行政決策11件,市政府常務會議及市政府其他會議紀要34件,市委、市政府發(fā)文127件,其他決策類事項321件。

“前不久,我們對我市某行政機關向市政府提交的《關于實施守信企業(yè)聯(lián)合激勵的方案》進行合法性審查,通過審查發(fā)現(xiàn),方案擬將獲得國家、省長質量獎企業(yè)以及獲馳名商標、重合同守信用企業(yè)等‘七類企業(yè)’作為守信企業(yè)進行聯(lián)合激勵,對評價標準的界定不準確;同時方案擬對納入首批聯(lián)合激勵范圍的企業(yè)縮短行政審批期限,涉嫌違反公平競爭原則。因此,建議該行政部門根據(jù)合法性審查意見作出進一步修改后,再提交市政府常務會議決策。”日前,青島市司法局決策法律審查處工作人員告訴記者。

行政決策合法性審查,是健全依法決策機制,實現(xiàn)行政決策程序合法、內容正當、決策及時的制度保障。

事實上,上述只是青島市司法局近年來辦理的1000多起審查決策類案例之一。

統(tǒng)計顯示,僅2018年,青島市司法局就審查決策類事項707件,其中市政府常務會議和市委常委會、市深化改革領導小組會議議題225件,市政府重大行政決策11件,市政府常務會議及市政府其他會議紀要34件,市委、市政府發(fā)文127件,其他決策類事項321件。通過合法性審查,全市各級政府和市政府各部門法治意識明顯增強,依法行政和依法決策成為常態(tài)。

“黨的十八屆四中全會明確提出,健全依法決策機制,把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序,確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要(2015-2020年)》和山東省委、省政府《法治政府建設實施綱要(2016-2020年)》對推進行政決策科學化、民主化、法治化作出了部署,提出了要求。”青島市司法局局長萬振東說,青島市在行政決策合法性審查工作中嚴格落實法定程序、切實保證決策效率、及時糾正違法決策。不久前公布的機構改革“三定”方案中,重新組建的市司法局又專門設置了決策法律審查處,吹響了推進新時代青島法治政府建設的沖鋒號。

記者了解到,司法行政機關設立專門的決策法律審查機構負責行政決策合法性審查工作,目前,青島在全國是第一家。

先行先試探索合法性審查

談到青島市的決策合法性審查工作,青島市司法局決策法律審查處處長萬紅文用“有源可溯”四個字來概括。

自2010年開始,青島市先行先試對市政府涉及法律法規(guī)政策的發(fā)文進行合法性審查。

2013年,對市政府制發(fā)的文件全面進行合法性審查,市政府發(fā)文稿紙專門增加“合法性審查”一欄。

2015年,對市政府常務會議議題、會議紀要及市委深改領導小組會議議題全面進行合法性審查,同時對涉及法律法規(guī)政策的市委常委會議議題、市委制發(fā)的文件進行審查。

通過對合法性審查工作的不斷探索,決策合法性審查的制度機制不斷完善,如今已經形成較為系統(tǒng)的行政決策合法性審查工作機制。

萬紅文介紹說,目前,青島市已實現(xiàn)對市委、市政府行政決策合法性審查的全覆蓋。

邁入2019年,伴隨司法行政體制改革的深入,司法局新成立的決策法律審查處的職能更加明確:負責市政府行政決策及相關文件的合法性審查,指導監(jiān)督區(qū)(市)政府、市政府部門和有關功能區(qū)管理機構相關工作;負責市政府常務會議、專題會議等議題的合法性審查;督促區(qū)(市)司法局做好鎮(zhèn)街決策合法性審查的組織工作。

健全決策合法性審查機制

“依法行政是建設法治政府和服務型政府的必然要求,站在企業(yè)的角度,評價營商環(huán)境好與不好,一個重要方面就是未來有多大不確定性。政府依法行政,提高透明度,就降低了企業(yè)經營的不確定性。要強化依法合規(guī)意識,所有行政行為都要經得起審計、巡視和巡察,沒有任何事情可以例外。要完善重大事項決策、政府法律顧問等制度,主動接受人大、政協(xié)監(jiān)督和社會監(jiān)督,廣泛聽取意見建議,提高科學民主依法決策水平。要加強合法合規(guī)性審查,沒有特殊情況,市政府所有文件提交研究前必須提前三天以上進行合法合規(guī)性審查。”前不久,青島市委副書記、市長孟凡利在市政府全體會議上發(fā)言時如是說。

“市委市政府主要領導的要求為開展決策合法性審查工作提供了‘尚方寶劍’。”萬振東說。

記者了解到,近年來,青島市先后出臺《青島市重大行政決策程序規(guī)定(試行)》《青島市重大行政決策民意調查規(guī)定》《青島市重大行政決策聽證辦法》《青島市重大行政決策專家論證辦法》《青島市重大行政決策風險評估辦法》等制度規(guī)范,不斷完善重大行政決策程序,形成重大行政決策程序制度體系。

青島市還相繼制定《青島市人民政府常務會議題合法性審查程序規(guī)定》《青島市人民政府常務會議題合法性審查工作規(guī)則》《關于進一步完善行政決策合法性審查的意見》《關于在行政決策合法性審查中提交公平競爭審查結論書的通知》等制度規(guī)范,健全依法決策機制,形成決策合法性審查制度體系。

這些都為決策審查奠定了堅實的制度基礎。

青島市還探索創(chuàng)新決策審查方式,實行重大行政決策計劃管理。每年年初,編制市政府重大行政決策計劃,下發(fā)征集重大行政決策事項通知,逐項研究征集事項。市司法局主動與市政府辦公廳對接、確認,將關系到經濟社會發(fā)展全局、社會涉及面廣、與公民法人和其他組織利益密切相關的事項納入,形成重大行政決策事項目錄,由市政府向社會公開發(fā)布。并在市司法局門戶網(wǎng)站創(chuàng)建“行政決策”信息板塊,擴大公眾參與,提高決策實效。

推進依法科學民主決策

行政決策涉及行政管理的各個方面,包羅萬象,包括政治、經濟、文化、社會和生態(tài)文明各個領域,每個部門都有其行使職權的特點,每個領域都有其運行的特征。“這就要求決策審查人員不僅要具備扎實的法律功底、豐富的政務知識及高效的參謀能力,還要更高站位,勇于擔當。”萬紅文說。

在決策審查中,市司法局堅持嚴守依法決策底線、堅持權責一致、維護公平競爭三個原則。

嚴守依法決策底線,杜絕內容違法情形。全面掌握上位法依據(jù),對審查中發(fā)現(xiàn)的擅自設定行政審批事項、偷換上位法概念、將省授權市級的權限無據(jù)下放等違法決策情形,及時予以糾正。

堅持權責一致,避免決策越權風險。嚴格按照權責法定原則,有效防止混淆決策權主體,避免依法依規(guī)應由事權部門決定的事項提請市政府決策。

維護公平競爭,嚴防排除或限制競爭行為。規(guī)范行政決策公平競爭審查結論書內容,對提高準入門檻、自行設置不公平競爭條件,直接指定某家或者某幾家企業(yè)開展相關業(yè)務,違反政府采購、招投標法定程序等行為予以堅決遏制,排除區(qū)域封鎖、行業(yè)壁壘等妨害統(tǒng)一市場和公平競爭的做法,保障決策符合法律法規(guī)要求,維護社會公共利益。

萬振東告訴記者,在建設高效青島、優(yōu)化營商環(huán)境的背景下,青島市司法局作為承擔決策合法性審查的部門,及時調整工作思路,除了對決策內容是否合法作出明確判斷外,還對決策內容積極出主意、想辦法;不僅單純糾正決策的違法內容,還力求提供建設性的意見以促進決策的順利實施。

比如在審查市某行政機關提交市政府的“供給側結構性改革總體方案”時,市司法局本著加強供給側改革、提高發(fā)展質效的指導思想,加強方案的可實施性研究,對于方案中房屋保障貨幣補貼、公積金政策、公共停車位等具體措施實施的可行性,提出了建設性意見并被采納。

“當前,改革進入攻堅期和深水區(qū),政府管理領域改革創(chuàng)新層出不窮,許多管理方式和管理政策都是改革性和創(chuàng)新性的,沒有既定的法律規(guī)定和政策依據(jù),市司法局在審查中綜合把握法律法規(guī)和政策,做到既滿足改革創(chuàng)新需要,又合法合規(guī),不脫離法治軌道。”萬振東說。

在審查該市某行政機關提交的“關于處置僵尸項目若干土地扶持政策”時,針對“因容積率增加需補繳土地出讓金的核算差額確定”及“集團企業(yè)之間調整土地、房產不改變原用途可直接過戶”等措施,市司法局在沒有具體法律法規(guī)規(guī)定可循的情況下,解放思想,勇于擔當,綜合研判法律政策規(guī)定,提出相應的解決建議,支持了創(chuàng)新性舉措的依法實施,為盤活企業(yè)資產、促進經濟社會發(fā)展提供了法治保障。

“作為行政機關內部性和前置性的合法性審查制度,是法治政府建設的核心環(huán)節(jié),成為確保重大行政決策合法有效的‘安全閥’。青島市在先行先試中探索建立合法性審查工作制度,在認真履職中不斷健全決策合法性審查機制,在擔當作為中大力推進依法科學民主決策,其做法走在了全省乃至全國前列。”山東省司法廳廳長解維俊日前在接受記者采訪時說。(記者 姜東良 曹天健)