近日,北京市龍慶峽冰燈展區(qū)因山體碎石墜落致數(shù)名游客受傷。經(jīng)進(jìn)一步核實(shí)統(tǒng)計(jì),共有13名傷者被送至延慶區(qū)醫(yī)院救治,其中一名游客因傷勢(shì)過重?fù)尵葻o效,不幸身亡。這次事件引發(fā)了社會(huì)的廣泛關(guān)注。在冬季尤其是春節(jié)期間,旅游人群密集,一旦防范措施不足,容易發(fā)生安全事故。

圍繞旅游人群密集階段的安全隱患,旅游主管部門、旅游企業(yè)和游客該如何避免旅游安全事故?《法制日?qǐng)?bào)》記者與業(yè)內(nèi)專家進(jìn)行了對(duì)話。

對(duì)話人

北京市法學(xué)會(huì)旅游法學(xué)研究會(huì)會(huì)長(zhǎng)　　楊富斌中國(guó)社科院旅游研究與規(guī)劃設(shè)計(jì)中心主任助理　　　　　　　　　　　　　　　　　　齊曉波《法制日?qǐng)?bào)》記者　　　　　　　　　　陳　磊

安全防護(hù)不到位

山地旅游存風(fēng)險(xiǎn)

記者:今年春節(jié)期間,北京市龍慶峽冰燈展區(qū)因山體碎石墜落致數(shù)名游客受傷事件引發(fā)社會(huì)關(guān)注。目前,龍慶峽景區(qū)已關(guān)閉,開放時(shí)間另行公告。

楊富斌:對(duì)于這樣的旅游安全事故,各級(jí)政府主管部門、旅游企業(yè)應(yīng)該高度重視預(yù)防工作,做好事前防范。根據(jù)有關(guān)報(bào)道,這次龍慶峽冰燈游園事故是由于滾石砸破防護(hù)棚,把游客砸傷了。一方面,說明組織者事先肯定做了一些安全防范工作,從法律上盡到了一定的安全義務(wù)、保障義務(wù);另一方面,也說明旅游企業(yè)沒有完全盡到安全保障義務(wù),采取的防范措施不力、不到位。組織者預(yù)先對(duì)安全隱患的排查整治工作還是做得不夠到位。

相關(guān)政府主管部門、旅游企業(yè)及游客以后肯定要高度重視這種事故,事先防范工作最重要。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,事故發(fā)生后,事中要及時(shí)救治,事后妥善處理。

齊曉波:延慶龍慶峽冰燈展暴露出的風(fēng)險(xiǎn),主要體現(xiàn)出我國(guó)山地旅游或者峽谷旅游普遍存在的風(fēng)險(xiǎn):落石、滑坡、泥石流等。很多類似景區(qū)并沒有做好地質(zhì)勘測(cè)和風(fēng)險(xiǎn)管理,沒有在風(fēng)險(xiǎn)地段采取護(hù)坡措施。近些年,在節(jié)日大型活動(dòng)期間也發(fā)生了幾次嚴(yán)重事故,國(guó)家有關(guān)部門也采取措施,對(duì)活動(dòng)規(guī)模審批、防火措施和疏散能力進(jìn)行嚴(yán)格管理。但不得不說,很多審批都是基于怕出事而降低規(guī)模,并沒有真正從防護(hù)管理措施角度進(jìn)行審查,同時(shí)很多活動(dòng)都是瞬時(shí)高峰、隨機(jī)人群,對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足,容易出現(xiàn)擁擠踩踏事件。利用信息技術(shù)做好進(jìn)入活動(dòng)區(qū)域人群的風(fēng)險(xiǎn)管理科普至關(guān)重要。

旅游安全風(fēng)險(xiǎn)高

安全評(píng)估除隱患

記者:根據(jù)文化和旅游部發(fā)布的消息,中國(guó)旅游研究院(文化和旅游部數(shù)據(jù)中心)經(jīng)綜合測(cè)算,今年春節(jié)假期全國(guó)旅游接待總?cè)藬?shù)4.15億人次?？梢哉f,冬季及春節(jié)期間是人們的旅游高峰期,瞬時(shí)人群密集,存在諸多旅游安全隱患,近年來各地也發(fā)生多起嚴(yán)重的安全事件。

例如,2004年2月5日,在北京市密云縣密虹公園舉辦的密云縣第二屆迎春燈展上,由于領(lǐng)導(dǎo)和管理責(zé)任不落實(shí),一觀燈游人在公園橋上跌倒,引起身后游人擁擠,造成踩踏,造成37人死亡的特大傷亡事故。

楊富斌:隨著人們旅游活動(dòng)的頻繁,旅游安全風(fēng)險(xiǎn)也越來越高,相關(guān)主管部門一直在努力降低旅游安全事故的發(fā)生。再者,只要有旅游活動(dòng)存在,旅游安全事故就難以完全避免。

但我們也要考慮,為什么類似旅游安全事故仍會(huì)發(fā)生?這說明安全事故發(fā)生一段時(shí)間之后,大家就放松警惕了。所以,作為大型旅游活動(dòng)的組織者,一定要事先做好安全防范工作,做好旅游安全的評(píng)估,排除一切安全隱患,避免旅游安全事件發(fā)生。

記者:冬季旅游,特別是春節(jié)旅游,有其自身獨(dú)特的安全隱患。

齊曉波:是的,主要體現(xiàn)在瞬時(shí)人群高峰的擁擠踩踏事件。

楊富斌:人們?cè)诙緯r(shí)本身活動(dòng)不方便,穿得都比較厚重。我認(rèn)為,應(yīng)要求組織者在有可能發(fā)生事故的地方一定要以防范為主。例如,在北方地區(qū)下雪時(shí),存在看不到雪下面的情況,可能會(huì)有安全隱患,旅游企業(yè)一定要豎立警示標(biāo)志,提示不能去。我研究過幾個(gè)判例,里邊都是旅游企業(yè)立了標(biāo)志,但也沒有很明顯,或者說該阻攔的沒阻攔,有的人好奇,走過去就摔死了。一旦有冰雪,施工單位立個(gè)牌子說此處危險(xiǎn),禁止攀爬,光這樣還不夠,還要有阻擋的東西。這就是事前防范,否則,即使豎一個(gè)標(biāo)志,結(jié)果還是發(fā)生了危險(xiǎn),也是徒勞,都得負(fù)責(zé)任。

冬季大型游園活動(dòng)還是越少越好,除非把握很大,再去組織。即使要組織,也要請(qǐng)相關(guān)單位給出安全評(píng)估,看舉辦活動(dòng)有無安全隱患,評(píng)估之后確定沒有安全隱患,再組織活動(dòng)。

安全教育難落地

風(fēng)險(xiǎn)管理講科學(xué)

記者:旅游安全已經(jīng)是旅游主體的法律責(zé)任。2013年4月,十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二次會(huì)議審議通過了《中華人民共和國(guó)旅游法》,旅游法第七十九條規(guī)定:“旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)管理和消防安全管理的法律、法規(guī)和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn),具備相應(yīng)的安全生產(chǎn)條件,制定旅游者安全保護(hù)制度和應(yīng)急預(yù)案。旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)對(duì)直接為旅游者提供服務(wù)的從業(yè)人員開展經(jīng)常性應(yīng)急救助技能培訓(xùn),對(duì)提供的產(chǎn)品和服務(wù)進(jìn)行安全檢驗(yàn)、監(jiān)測(cè)和評(píng)估,采取必要措施防止危害發(fā)生。旅游經(jīng)營(yíng)者組織、接待老年人、未成年人、殘疾人等旅游者,應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的安全保障措施。”

但隨著旅游逐漸融入人們的日常生活,旅游景區(qū)的安全問題日漸凸顯。在業(yè)內(nèi)人士看來,很多景區(qū)雖然有系統(tǒng)的安全教育培訓(xùn)制度,但安全教育大多只是形式,只是為了應(yīng)付主管部門的檢查和要求,并沒有真正提高員工的安全素質(zhì)和管理水平。所以,真正的安全教育制度落地很困難。

楊富斌:從立法上,國(guó)家特別重視旅游安全,在旅游法第六章以專章的方式進(jìn)行規(guī)定。旅游法特別強(qiáng)調(diào)以人為本保障旅游者旅游安全,把它作為一項(xiàng)明確的法律制度。政府有關(guān)部門也特別重視旅游安全,旅游安全的第一責(zé)任人就是政府,然后是旅游企業(yè)主體配合、旅游者的配合,法律規(guī)定得都很具體,從立法上沒有問題,現(xiàn)在關(guān)鍵就是怎么執(zhí)行。旅游經(jīng)營(yíng)者應(yīng)該嚴(yán)格執(zhí)行安全生產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定。

旅游安全一出事就是大事,強(qiáng)調(diào)防范是最重要的,要防患于未然。所以我認(rèn)為監(jiān)管部門應(yīng)檢查那些要防范的設(shè)施是否達(dá)標(biāo)。企業(yè)的相關(guān)措施是否符合法律法規(guī)的規(guī)定和國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的要求,企業(yè)自己要去檢查。只要企業(yè)沒達(dá)到標(biāo)準(zhǔn),主管部門可以要求企業(yè)先別開業(yè)。

從這個(gè)角度看,對(duì)于旅游安全事故,監(jiān)管部門、旅游企業(yè)應(yīng)該負(fù)主要責(zé)任。同時(shí),游客也要有安全意識(shí),不能到非游覽區(qū)旅游,更不能去未開發(fā)線路,不能違法違規(guī)旅游。

齊曉波:世界教科文組織很多年前對(duì)世界自然和文化資產(chǎn)就開展了風(fēng)險(xiǎn)管理,我分別在2012年和2014年為故宮和北京奧林匹克公園編制了旅游風(fēng)險(xiǎn)管理報(bào)告,從多個(gè)角度進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估,并做好風(fēng)險(xiǎn)管理以及應(yīng)對(duì)措施。同時(shí)也看到,我們國(guó)家大多數(shù)旅游景區(qū)還僅僅關(guān)注傳統(tǒng)的旅游安全問題,并沒有形成全面科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng),比如對(duì)自然極端氣候的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等,沒有利用科學(xué)手段進(jìn)行指導(dǎo)安全預(yù)警和管理,期待景區(qū)管理普及風(fēng)險(xiǎn)管理系統(tǒng)。

這些年來法律法規(guī)都已有明確的規(guī)定,相關(guān)部門和具體的景區(qū)管理者,更應(yīng)樹立安全為大的意識(shí),真正排查景區(qū)存在的各種安全隱患,不僅是界定景區(qū)最大游客量,還應(yīng)有科學(xué)系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)管理能力。