最近一段時(shí)間，“地方債”風(fēng)波不斷。

先是貴州官方罕見公開宣稱“化債困難，無力自救”。之后，一份會(huì)議紀(jì)要廣為流傳，稱昆明城投債“涉險(xiǎn)”。雖然昆明官方很快否認(rèn)了這份會(huì)議紀(jì)要的真實(shí)性，但顯然不能完全消除人們的疑慮。

(相關(guān)資料圖)

“地方債”問題早已是老生常談，新的變化是近兩年“爆雷”傳聞和官方表態(tài)愈加密集。

在23日召開的二十屆中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上，中央強(qiáng)調(diào)“密切關(guān)注地方政府債務(wù)、金融、房地產(chǎn)、糧食、能源等重點(diǎn)領(lǐng)域，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)底線?！?/p>

“地方政府債務(wù)”被放在了最前面。

“地方債”問題究竟有多嚴(yán)重？代表中國城市發(fā)展最高水平的24座萬億GDP城市表現(xiàn)如何？我們應(yīng)該如何正確看待這個(gè)問題呢？

01

深圳債務(wù)余額增長最快 負(fù)債率最低

根據(jù)24城最新發(fā)布的《2022年財(cái)政預(yù)決執(zhí)行和2023年預(yù)算草案》，截至去年底，地方政府債務(wù)余額最高的是北京，總額為10565億元，其次為重慶，債務(wù)余額10071億元。北京、重慶為債務(wù)余額唯二過萬億的城市。

天津（8646）、上海（8539）緊隨其后，四大直轄市領(lǐng)銜萬億俱樂部。

其余城市中，武漢（6295）是獨(dú)一檔的存在，領(lǐng)銜一般城市。廣州（4656）、成都（4641）、杭州（3682）、西安（3626）、青島（3079）均超過3000億，債務(wù)余額最低城市為東莞，為1341億元。

總體上講，24城債務(wù)余額和其城市等級(jí)有明顯的正相關(guān)關(guān)系，直轄市領(lǐng)銜，副省級(jí)城市、省會(huì)城市債務(wù)余額高于一般地級(jí)市。

從增減來看，2022年24城債務(wù)余額均比前一年有所上漲。增長率方面，深圳以46.86%的增速排名第一，其次是西安，增速達(dá)44.68%。

深圳和西安是唯二兩座增速超40%的城市。但深圳債務(wù)余額基數(shù)較低，增長后的值也將將超過2000億。西安債務(wù)余額（3626）高出深圳一個(gè)量級(jí)（2083），2022年西安債務(wù)余額增長值為1120億，接近深圳增長數(shù)（663）的兩倍。

20%-30%的增速區(qū)間出現(xiàn)斷層，其余增長超過20%的城市有合肥（26.75%）、濟(jì)南（25.55%）、廣州（24.92%）、佛山（22.69%）、東莞（22.28%）、北京（20.46%）、青島（20.34%）。

從城市負(fù)債率來看，天津以53%的負(fù)債率斷層領(lǐng)銜萬億GDP城市。其后的重慶（34.57%）、武漢（33.37%）、西安（31.56%）處于第二檔，但負(fù)債率和天津相差20個(gè)百分點(diǎn)左右。其余負(fù)債率超20%的城市還有北京、鄭州、成都、濟(jì)南、青島、長沙。

深圳負(fù)債率為24城最低，僅6.43%。當(dāng)?shù)刎?cái)力雄厚，無需過多舉債，這和人們對(duì)于深圳民營經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，總部經(jīng)濟(jì)領(lǐng)先的印象一致。且由于財(cái)政體制的關(guān)系，深圳稅收僅與中央分享，不同于廣州還要與省級(jí)分享，這讓深圳財(cái)政有更多的余地。

24城負(fù)債率均低于國際標(biāo)準(zhǔn)紅線的60%，天津53%的負(fù)債率已接近紅線。

從債務(wù)限額（指國家及當(dāng)?shù)厥》萁o該城市的未償還債務(wù)最高額度）來看，舉債空間最為充足的是上海和北京，結(jié)存限額（即債務(wù)限額-債務(wù)余額）分別是2764.5億和1737.07億。

除此之外，超過300億的城市還有鄭州（435）、廣州（395.7）、成都（371.8）、蘇州（338.4）、南京（311.5）、青島（310.83）。相對(duì)來講，這些城市的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較低。

而杭州和長沙的債務(wù)結(jié)存限額幾乎用盡，分別是0.4億和0.87億。此外，東莞和無錫結(jié)存限額不足100億，分別為36.15億、63億。

靜態(tài)來理解，如果債務(wù)限額被用盡，即債務(wù)余額和限額相等的情況下，該地則無法再行舉債。杭州和長沙結(jié)存限額均不足1，（理論上）舉債空間已經(jīng)相當(dāng)小。杭州則最為“大膽”，幾乎是貼邊舉債。

這樣來講，杭州無法再新增債務(wù)了嗎？當(dāng)然不是。

02

地方“頭號(hào)工程”推高城市債務(wù)

從上圖可以看出，杭州“貼邊”舉債幾乎是常規(guī)操作：近5年杭州債務(wù)結(jié)存限額均較低，2021年稍高，但也不超過100億。

同時(shí)可以看到，杭州每年的債務(wù)限額即將用盡時(shí)，次年額度會(huì)適時(shí)提升，今年也不例外。

根據(jù)杭州市財(cái)政局，今年年初，浙江省財(cái)政廳下已達(dá)杭州市2023年提前批新增債務(wù)限額201.87億元，其中市本級(jí)23.16億元，已按規(guī)定納入預(yù)算。這還只是“提前批”，全年實(shí)際新增額度還會(huì)更高。

那杭州如此“大膽”舉債，它的錢都花哪里去了呢？

根據(jù)杭州財(cái)政局披露，2022年全市新增地方政府債券中，35.22%用于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，21.48%用于市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，兩項(xiàng)之和占比過半。

城市發(fā)債用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)屬于慣例，而杭州近些年需求更甚。

眾所周知，杭州市是19屆亞運(yùn)會(huì)的舉辦城市。據(jù)杭州市政府公報(bào)，延期至2023年的亞運(yùn)會(huì)“已基本籌辦就緒”。

為賽事準(zhǔn)備的56個(gè)競賽場館、31個(gè)訓(xùn)練場館完成驗(yàn)收。為“推進(jìn)亞運(yùn)環(huán)境綜合整治”，杭州“完成688個(gè)城市環(huán)境品質(zhì)提升項(xiàng)目，新增綠地1043萬平方米。城市有機(jī)更新加快，完成242個(gè)老舊小區(qū)綜合改造提升工程?！?/p>

直接+間接花費(fèi)總額并未披露，但是一個(gè)參考是，廣州2010年亞運(yùn)會(huì)預(yù)算超過1200億，杭州只多不少。為覆蓋這些花銷，發(fā)債成為必然選擇。

根據(jù)去年4月份浙江財(cái)政官方披露，“截止目前（2022年4月），機(jī)場軌道快線累計(jì)發(fā)行新增專項(xiàng)債券達(dá)200億元?！倍鴻C(jī)場軌道快線“不僅是杭州打造軌道城市的重要組成部分，也是服務(wù)保障2022年（推遲至2023）第19屆亞運(yùn)會(huì)的重點(diǎn)工程?！?/p>

為大項(xiàng)目發(fā)行專項(xiàng)債同樣是城市建設(shè)的基礎(chǔ)操作。

另一個(gè)典型城市西安，2022年該城新增地方政府債券369.39億元，其中僅一個(gè)西安咸陽機(jī)場三期擴(kuò)建工程就安排了41.68億元的專項(xiàng)債券，占比超11%。

西安咸陽機(jī)場三期被定位為整個(gè)陜西省民航發(fā)展的“頭號(hào)工程”，擴(kuò)建規(guī)模相當(dāng)于再建了一座咸陽機(jī)場，它承載著西安“絲路航空樞紐”的野心。

而同時(shí)，我們上文中提到，西安2022年的債務(wù)余額增速顯著增長到44.7%。其負(fù)債率（債務(wù)余額/GDP）也達(dá)到了31.56%，處于萬億GDP城市中較高水平。

但根據(jù)前文所述，西安31.56%的城市負(fù)債率雖然處于24城中較高水平，但距離國際標(biāo)準(zhǔn)的60%警戒線還有相當(dāng)大的距離。

在安全范圍內(nèi)舉債，推進(jìn)城市的建設(shè)發(fā)展，怎么想都是一件好事，為什么還會(huì)“出事”呢？當(dāng)然，事情遠(yuǎn)沒有那么簡單。

03

天津賣地收入銳減推高債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

2015年正式實(shí)施的新《預(yù)算法》，授予了地方政府公開發(fā)行債券權(quán)。而法定限額內(nèi)的政府債務(wù)，由于其融資渠道為公開透明的債券市場，因此也被稱為顯性債務(wù)。

前文中我們談到的債務(wù)均為顯性債務(wù)，和“顯性債務(wù)”相對(duì)的，自然是“隱性債務(wù)”。那什么是隱性債務(wù)呢？

隱性債務(wù)，是指地方政府在法定債限額之外借的錢，當(dāng)然一般不會(huì)直接以政府的名義，而是通過城市投資公司的名義，即我們常見的“城投債”。

支撐城投債的內(nèi)核是土地財(cái)政，土地財(cái)政的持續(xù)前提是地價(jià)上漲。但這個(gè)前提目前已經(jīng)岌岌可危。

從24城的表現(xiàn)來看，2022年各城國有土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓收入，俗稱“賣地收入”基本上均有大幅下降，僅有極少例外。

降幅最大的為天津，達(dá)65.13%，其次為濟(jì)南，降幅達(dá)53.07%。除兩城腰斬外，其余降幅超20%的城市有重慶、武漢、鄭州、青島、杭州、寧波、南京、廣州、福州、東莞、蘇州、深圳等。

眾所周知的是，萬億GDP城市是中國經(jīng)濟(jì)實(shí)力最強(qiáng)、綜合表現(xiàn)最好且增長預(yù)期較高的城市。如今地主家的“余糧”也賣不出去了，遑論那些增長預(yù)期較低的一般城市。拿被傳出城投債危機(jī)的昆明來說，其2022年賣地收入銳減7成以上。

而杭州成了最大的例外，2022年賣地收入增長27.10%，絕對(duì)值屈居全國第二，僅次于上海。之所以說“屈居”，是因?yàn)榍靶┠旰贾葙I地收入一直是全國第一。

賣地收入銳減，“隱性債務(wù)”問題逐步積累，就會(huì)變成“顯性危機(jī)”。

如萬億GDP城市中（顯性債務(wù)）負(fù)債率最高、賣地收入降幅最大的天津，其隱性債務(wù)的問題同樣不容小覷。

2022年末，天津城投債余額達(dá)3790億元，其中2023年需要到期回售的規(guī)模達(dá)1970億元，占比為55.74%。

天津今年到期回售規(guī)模是全國主要城市中最高的，今年到期回售規(guī)模占比（55.7%）是全國所有省份、全部主要城市中最高的。同時(shí)2023年天津城投債還本付息規(guī)模與GDP的比值也是全國城市中最高的。

根據(jù)國盛證券的研報(bào)分析，“天津依靠自身化解債務(wù)問題存在難度，需要依賴外部支持。”

說實(shí)話，即使面臨短期的償債壓力，但天津域內(nèi)有不少大銀行，加上直轄市的地位，它可以獲得的支持相當(dāng)可觀。

但是如果同樣的問題放在一座普通城市身上，那情況可能就不一樣了。

對(duì)于不斷積累的地方隱性債務(wù)問題，中央層面早就開始采取措施。從2014年43號(hào)文和2015年新的《預(yù)算法》，到里程碑式的2018年，當(dāng)年《關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》定下5至10年全面消除隱性債務(wù)的目標(biāo)。

2023年，正好行程至半。而地方化債問題，似乎仍然艱難。

文｜搜狐城市 陳亞輝

參考資料：

各地財(cái)政局官網(wǎng)

西安咸陽機(jī)場三期能否撐起絲路航空樞紐的“野心”｜西部網(wǎng)

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